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中日韩构筑经济合作制度框架的选择

文章来源:本站原创 点击数: 更新时间:2009-9-29 【字体:

中日韩构筑经济合作制度框架的选择

    在亚洲金融危机之前,东亚国家主要奉行基于最惠国待遇(MFN)的单边自由化政策,是支持多边贸易体系的重要力量。东亚国家之间的经济联系主要是基于市场力量而不是政府间的制度安排。1997年爆发的亚洲金融危机改变了东亚国家的政策取向,区域经济一体化步入制度性安排的快车道。东盟10国和中国、日本、韩国建立了领导人定期会议制度(简称10+3),形成了东亚区域合作机制。中日韩都是在东亚有重要影响的国家,三国在10+3框架内开展对话与协调,对促进三国之间的合作发挥着越来越重要的作用。2002年11月,三国领导人在柬埔寨首都金边会晤,同意适时启动中日韩自由贸易区可能性的研究。这对促进三国经济合作、在更大范围内实现东亚区域经济融合具有积极意义。
    一、全球地区主义发展的新趋势
   (一)欧盟和北美自由贸易区区域内贸易占全球贸易的比重越来越大
    20世纪90年代,全球兴起区域经济一体化的浪潮。截止2001年底,向世界贸易组织正式通报的区域贸易协议(RTA)已经达到了179个。WTO的绝大多数成员都参加了一个或多个RTA,RTA成员间贸易已占2001年全球贸易的43%。
  国家之间通过自由贸易协议促进经济融合往往是基于多种动机,例如,依靠经济融合来防止可能产生的政治或军事冲突;通过建立自由贸易区扩大内部市场,吸引外来投资,增强国际竞争力;小国借助地区组织增强在多边贸易谈判中的地位;通过有约束力的自由贸易协议锁定或推进国内改革。关于区域自由贸易安排是否能实现各国最初的目标,很难得出一致的答案,实际上有一些自由贸易协议已经是名存实亡。然而,在全球范围内新的区域贸易安排还在不断增加,其动力不仅来自成员国本身的利益,而且来自外部的压力。因为多边贸易体系并不能保证所有国家都可以分享经济全球化带来的利益,目前欧盟和北美自由贸易区这两个最大贸易集团的区域内贸易已经占全球贸易的1/3,而且,欧盟将通过接纳新成员继续扩大区域内市场。在美国的积极推动下,以北美自由贸易区为基础,经济一体化将扩大到整个美洲,形成美洲自由贸易区(FTAA)。正在形成的两个更大的贸易集团的内部贸易已经超过全球贸易的40%(表1)。各国为了避免受到两大贸易集团贸易转移的损害,或者寻求进入这两大市场的捷径,纷纷寻求区域合作伙伴,在全球范围内形成了地区主义的多米诺效应。

    表1  10+3与各主要区域贸易集团的比较(%)
    注:东盟+中日韩1995年和2001年的区域内出口比重使用的分别是1996年和2000年的数字。
   (二)在多哈回合中寻求分享贸易自由化成果的努力
  世界贸易组织接受西雅图会议失败的教训,在启动多哈回合谈判时增加了发展的议题和内容,以满足发展中国家分享贸易自由化利益的强烈要求。然而,从目前谈判进展情况看,欧盟和美国似乎并不想就发展中国家关注的农产品贸易等重大问题达成妥协,发展中国家的要求能否在谈判成果中得到体现还存在着不确定性。不仅如此,乌拉圭回合的成果也并没有得到切实执行,例如,纺织品贸易协议(ATC)的执行一再被拖延,而且由于进口国采取新的技术壁垒,贸易自由化的成果被打了折扣。如果多边贸易机制不能充分发挥推进贸易自由化的作用,不能使发展中国家分享贸易自由化的成果,更多的国家将转向诉诸地区主义,借助区域贸易自由化来促进和补充多边贸易机制的作用。
    (三)区域贸易协议的成员和内容正在发生变化
  过去,区域贸易协议成员是在经济发展水平相近的国家,欧盟的成员都是发达国家,南方共同市场、东盟、东南非洲共同市场等则是由发展中国家组成的。如果APEC不能算是真正的区域经济组织的话,NFTA是第一个由发达国家和发展中国家共同组成的区域组织。现在越来越多的RTA对话或谈判是在不同发展水平,甚至跨洋国家之间进行的(如欧盟国家、日本与墨西哥之间)。相对于经济发展水平来说,各国在选择区域合作伙伴时,地缘经济、地区安全和全球经济战略等因素似乎显得更为重要。
  RTA有多种形式,其中以自由贸易区(FTA)为核心的制度安排越来越多地被各国所采用。新的自由贸易协议大多超出了货物贸易的范围,服务贸易、贸易和投资便利化、技术合作等内容适应了各国扩大合作领域的需要。因为在经济全球化背景下,各国之间的经济联系不仅表现在相互贸易的扩大,而且贸易与跨境投资(FDI)的关系也变得越来越密切。跨国公司在全球范围内投资建立生产网络,产业内贸易和公司内贸易成为扩大国家之间相互贸易新的动力。因此,通过实行区域贸易自由化和便利化吸引更多的外国投资是相关国家的重要政策选择。
    (四)地区主义的经济效应:贸易创造还是贸易转移
    对地区优惠贸易安排经济效果的评价是学者们争论不休的话题。通过理论分析和列举案例,有些学者认为RTA的贸易创造效应十分明显,而有些学者则强调不应忽视RTA带来的贸易转移效应。实际上地区优惠贸易安排的利益和成本,或者贸易转移和贸易创造效应几乎是同时存在的,各国从自身利益出发都希望获得区域贸易自由化的好处,而担心受到贸易转移的损害也成为各国争相与其它RTA成员建立自由贸易关系的动力。尽管新古典主义经济学家不断地规劝各国不要让区域贸易安排成为多边自由化的“绊脚石”,但欧盟和NAFTA还在继续扩大贸易集团的范围,在现实面前,他们的说教似乎显得苍白无力。对于各国决策者更有用的建议是,在追求区域贸易安排的经济效率时如何尽量减少贸易转移和原产地管理的成本。
    二、东亚区域经济合作步入快车道
    长期以来,东亚一直是全球制造基地,出口高度依赖欧美市场,区域内贸易发展相对缓慢。虽然90年代东亚区域内贸易比重有所提高,但与欧盟单一市场和北美自由贸易区以美国为核心市场不同,东亚地区内部贸易的扩大主要依靠产业转移所导致的生产链和价值链延长。日本和新兴工业经济将不再具备竞争优势的产业和生产环节向东亚其他国家转移,扩大了东亚国家相互间元器件和零部件的贸易。日本在资本品和关键零部件生产方面继续保持领先,而发展中国家在劳动密集型生产、组装方面具有明显优势。东亚产业分工格局的变化密切了各国之间的经济联系,同时也加剧了相互之间的竞争。由于日本调整结构、扩大内需不见成效,新兴市场经济在亚洲金融危机中大伤元气,东亚区域内市场发展放慢,在与欧美两大贸易集团的竞争中处于被动地位。现实的压力迫使东亚国家重新考虑多边和双边贸易政策,扩大内部市场规模是许多国家建立自由贸易区的主要动力之一。
    (一)中国的积极立场为东亚区域内发展自由贸易关系注入了新的动力
    东亚各国经济发展水平差异大、政治关系复杂等因素始终是建立区域自由贸易关系的障碍,各种双边、多边FTA方案的研究和谈判进展缓慢。中国经济持续快速增长,占全球进口和出口市场的份额不断扩大,并吸引越来越多的外国投资流入。东亚其他国家希望分享中国发展带来的机遇,同时也担心在本国市场和第三国市场上与中国之间的竞争。中国的发展需要政治和经济相对稳定的周边环境,为了消除东亚国家对中国加入WTO后经济崛起的疑虑,通过与东亚各国发展自由贸易关系,开创共享经济发展成果的新局面,2000年11月在新加坡举行的东盟—中国峰会上,中国总理朱镕基主动建议研究东盟与中国建立自由贸易区的可行性。2001年11月6日在文莱举行的东盟—中国峰会上,领导人接受了专家组的建议,就开始FTA谈判达成共识。2002年11月4日,在柬埔寨首都金边举行的东盟—中国峰会上,签署了《东盟—中国全面经济合作框架协议》。中国在发展区域自由贸易关系问题上的积极立场推动了东亚各国建立区域内和跨区域FTA的进程:2002年1月,日本与新加坡签署了“新时代经济合作伙伴关系协定(JSEPA)”,并且在“10+3”会议期间与东盟就建立“全面合作伙伴关系”(CEP)和开展双边FTA谈判发表了联合声明;韩国与智利在经过长达4年的谈判之后,也在2002年10月签署了双边FTA协议,正在与新加坡进行双边自由贸易谈判,同时也在探索与东盟建立自由贸易关系。
    (二)三个“10+1”是否最优的选择
    按照目前的情况,东亚的区域经济合作有可能形成所谓“轴心轮幅”模式,即中日韩分别与东盟建立FTA,东盟成为区域合作的轴心,而中日韩作为轮幅国,相互之间没有建立自由贸易关系。就地缘经济和贸易关系看,中日韩之间的经济联系显然比三国与东盟之间更加密切(图1)。“轴心轮幅”模式至少对中日韩三国来说,不是最优的选择。虽然三国可以分别获得与东盟建立FTA的好处,但三国之间不仅不能得到自由贸易的利益,而且相互之间的贸易和投资关系可能受到贸易转移的损害。
    图1 中日韩相互出口额占自身出口总额的比重(%)
    图2 中日韩与东盟相互出口额占自身出口总额的比重(%)
    注:左图正中间的数字代表中日韩三国的区域内出口比重。
    数据来源:WTO,东盟秘书处。
    对于东盟来说,作为轴心可以通过与中日韩分别建立FTA获得更多的市场机会和吸引更多的投资。不过,由于东盟内部实行“共同一致”决策原则,每一个成员均具有否决权,这大大限制了东盟秘书处的协调能力。实际上,东盟与中日韩就建立自由贸易区进行谈判,并没有一个机构可以代表东盟的整体利益,而是十个东盟国家分别进行谈判,而任何一个成员谈判不顺利,都会影响其他成员的谈判进程,同时与中日韩甚至更多的大国谈判,难度可想而知。不仅如此,由于东盟自由贸易区(AFTA)内部尚未形成统一市场,与多国建立FTA,原产地管理的成本也会很高。
    (三)中日韩应在东亚区域经济合作中发挥更积极的作用
    以“10+3”框架为基础,在东亚国家之间建立全面的经济伙伴关系,对于东亚各国来说都显得越来越重要。长期以来,东亚各国实行外向型发展战略,经济增长是依靠外部需求拉动的,出口贸易对欧美市场依赖程度很高。随着欧美两大贸易集团的形成和继续向周边扩张,已经开始对东亚产生贸易转移效应,一些国家在欧美的市场被区内成员挤占,份额逐渐缩小。1993~2001年,东亚占北美进口的份额由33.5%下降到28.5%。能否通过区域自由贸易安排扩大东亚区域内市场,直接关系这一地区稳定和发展,而在东亚区域合作进程中,大国的作用至关重要。
  从经济总量看,中日韩是全球第三大经济力量(见表2)。2002年日、中、韩三国总人口为15亿,三国GDP分别居全球第二、第六和第十二位,据世界银行统计,三国GDP总量达57000亿美元,占全球的20%。2001年三国出口在全球的市场份额为11.9%,服务进口占全球服务进口总额的12.4%。此外,中日韩是全球最重要的资金来源之一,中、日、韩储蓄率分别为42%、30%和34%,三国现有外汇储备合计约9000亿美元,占全球外汇储备总和的40%,巨额外汇储备为全球经济发展提供了资本支持(由于亚洲本地缺乏发达的资本市场,这些储备大部分流向欧美地区)。中日韩经济的一个共同特点是高度依赖区外市场。2000年对美国和欧盟的出口分别占中、日、韩出口总额的36%、46%和35%。虽然,三国相互间贸易比重已从1990年的11%上升至2001年的21%,但同欧盟、北美自由贸易区、南方共同市场、东盟等区域贸易集团相比,中日韩区域内贸易均处于较低水平。
    表2  中日韩、欧盟和北美自由贸易区经济概况(%)
    注:NAFTA区域内投资的数字为1994年按流入量计算。
  近年来,中日韩开始重视并积极参与东亚区域经济合作。虽然三国分别在谋求同各自的贸易伙伴建立自由贸易关系,不过,由于中日韩之间的制度性合作发展相对缓慢,无论在全球范围内还是在东亚区域内,还没有形成基于共同利益的协调和讨价还价力量。这种状况与中日韩在全球和区域中的经济地位极不相称,也不利于三国之间经济合作的发展。如前所述,中日韩分别与东盟或其某个成员建立双边自由贸易关系,而三国之间不加强合作和协调,不仅每个国家自身获益有限,而且无法在东亚形成可以与EU、NAFTA相抗衡的区域经济组织。因此,未来10年里,东亚区域经济一体化能否取得实质性的进展,在很大程度上取决于中日韩之间的经济合作。
  三、建立中日韩自由贸易区的路径
  (一)建立中日韩FTA符合三国的长远利益
  从国际经验来看,各国在开展区域经济合作时所采取的模式是多种多样的。东北亚的区域经济合作,比较理想的模式是中日韩共同组成自由贸易区,这一长期目标已经得到三国政界、企业界和学术界的广泛认同。
  一是出于扩大区域内市场规模的需要。实行贸易自由化,消除三国之间的关税和非关税壁垒,无疑可以扩大相互之间的贸易规模,一个更大的、相对稳定的区域内市场对于三国经济的发展都十分重要。
  自90年代初以来,东亚各国对中国的出口依赖度明显上升,这其中固然有产业转移加速导致中间产品贸易量增加的因素,但同时也反映出中国市场内部需求的扩大。目前,中国市场规模已居世界前列。2002年,中国消耗钢材相当于全球产量的1/4;消费水泥占全球产量的40%以上;高速公路居世界第二位;电话用户居世界第一位;互联网上网人数居世界第二位。中国已经确立了在未来20年全面建设小康社会的奋斗目标,努力使国内生产总值到2020年比2000年翻两番。中国工业化和新兴产业的发展将继续扩大内部市场需求,为其贸易伙伴创造更多的商业机会。如果同期中国的进口能与GDP同步增长,预计2020年,中国货物进口总额将达到1万亿美元。中国不仅需要开发内部市场,也需要开拓外部市场。中国对北美和欧盟市场的出口依赖程度过高,面临两大贸易集团继续扩张产生的贸易转移风险,需要发展与周边国家的自由贸易关系,实现市场多元化。
  实现中日韩之间的贸易自由化,对日本、韩国来说更具有十分积极的意义,至少从目前来看,中国无论内部需求增加还是出口扩大都会拉动日本和韩国的出口。
  二是出于促进三国结构性调整和降低调整成本的需要。目前中国、日本、韩国的经济发展都面临包括经济体制、产业结构和企业制度等方面的结构调整问题。但是结构调整需要付出代价,在一国内部进行结构调整的成本往往很高,所以不得不放慢改革的步伐。如果在三国之间建立FTA,将促进贸易和相互投资的发展,促进产业的重新布局,经济效率的提高可能部分抵消结构调整的成本,进而推动三国国内的结构调整。
  在三国之间按照比较优势配置资源,既可以是产业间的,也可以是产业内的。从产业间的分工来看,日本在高新技术产业和服务业领域应该发挥更加积极的作用,中国的劳动密集型农业和制造业将会得到进一步发展,韩国则将介于两者之间。技术和资本密集型产业会伴随区域内市场的扩大,以及来自内部和外部竞争的加剧,在三国之间重新整合、布局。从产业内的分工来看,在一些高附加值产品和规模经济效应明显的产业内,三国间将会在产业链的不同生产环节和差异化的产品间开展分工合作。
  三是出于地区安全与稳定的需要。东北亚地区的长期和平和稳定是中日韩三国经济发展最重要的基础。然而,和平实现朝鲜半岛统一,合理解决中日、韩日之间的领土争端、化解三国之间的历史积怨,需要在三国之间建立相互信任、相互依存的良好关系。当今世界许多地缘相邻国家建立自由贸易关系,或多或少是出于地区安全的考虑。中日韩三国FTA的建立,可以形成稳定的、深层次的经济联系,增进相互之间的信任,避免在东北亚地区发生政治或军事冲突。
  四是出于增强在多边贸易体系中讨价还价能力的需要。欧盟、北美和东亚是全球经济实力最强的三个地区,既相互依存,也相互竞争。然而,由于日本经济长期停滞不前,加上东亚国家遭受亚洲金融危机严重打击,在多边贸易体系中三个地区之间的力量平衡正在发生变化,欧盟和北美的影响力迅速增强,而东亚国家由于出口过度依赖欧美市场,相互之间缺乏协调一致的立场,在多边贸易体系讨价还价中的地位在下降。通过中日韩三国建立FTA,进而实现东亚区域经济一体化,将恢复全球地区间的力量平衡。在利益一致的领域协调立场,是加强中日韩合作关系的重要内容。在亚欧会议、亚太经合组织、10+3、WTO等国际舞台上,中日韩可以积极寻求共同点,加强协调与配合。例如,中日韩在推动WTO制定更为严格的反倾销规则、防止这一手段被滥用的问题上就具有共同利益。
  (二)完善三国间业已建立的政府间对话、协调机制
  1999年11月,在第三次“10+3”会议期间,中日韩三国首脑举行非正式早餐会,标志着三国首脑定期会晤机制的建立,随后三国财政、环境、科技、经济部长会议机制也相继建立起来。概括起来,中日韩三边合作机制如图3所示。
    图3  中日韩三边合作机制
  进一步完善10+3框架下的中日韩合作机制,是实现建立三国FTA长远目标的重要条件。目前,东北亚区域合作虽已取得了一定的进展,但总体看来,合作水平还不高,实质性的合作还比较少。这与现有合作机制自身存在的一些缺陷有一定的关系。一是民间参与不够。10+3框架下的中日韩三边合作机制是由官方主导,企业界和学术界参与的程度不高,民间要求加强区域经济合作的愿望未能得到充分反映。二是虽然形成了多个领域的部长级会晤机制,但各领域合作之间缺乏协调,没有形成良性互动,造成整个合作机制的运转效率不高。因此,加强中日韩合作的首要任务是进一步完善10+3框架下的三国合作机制(图4)。
    图4  改进后的中日韩合作机衉
  首先,可考虑在中韩之间建立“全面经济伙伴”关系(CEP),将原有的三边磋商机构联系在一起,形成一个一揽子合作机制,以便加强各领域合作之间的关联性,使整个合作机制更加有效。例如,将某一领域的合作议题提交给一个多部门高官联席会议来讨论,工作效率会明显提高。
  其次,应充分联合官、产、学三方的力量,在更多层面上开展对话合作。在国际区域经济合作中,企业、非政府组织(NGO)的作用越来越受到重视。中日韩经济合作长期根植于民间交流,有良好的基础。应发挥民间交流的作用,采取官民并举的方式在更多层面上开展对话合作。例如,建立中日韩三边FTA要基于WTO的有关条款和充分利用10+3的框架,但在制度安排的方式、内容和时间表等方面,三国可能面临着多种选择。要提出可以为各方接受的长远方案,需要政治家的战略抉择和妥协让步,也需要企业家寻找共同利益的所在,更需要学者发挥他们的想象力,超越眼前各种利益集团的矛盾冲突,大胆地提出具有建设性的意见。
  (三)在三国之间就区域贸易自由化和产业分工的关系开展合作研究
  区域贸易自由化会引导各成员国之间产业的重组,这不仅涉及国家之间的利益调整,而且关系每一个国家内产业部门之间的利益再分配。由于中日韩三国经济高度依赖制造业的发展和产品出口,而且三国产业既互补又竞争,建立中日韩FTA的进展在很大程度上取决于能否得到三国产业部门的广泛支持。三国贸易制度安排需要通过政府间谈判,但如果把产业部门利益协调的所有问题都留给政治家,谈判可能成为马拉松式的讨价还价。
  在关于三国FTA的谈判开始之前,由学者和产业界的代表就贸易自由化条件下三国产业分工和重组的一些敏感问题进行对话,可能对于加快经济一体化进程具有建设性的作用。由于企业家不仅关心贸易自由化的宏观经济影响,而且更加关心对产业结构的影响,他们可能愿意与其它两国的同行交换意见。这种交流如果由研究机构来组织,学者们的参与可以起润滑剂的作用或者开拓思路的作用,避免对话成为一种商业谈判。当然,这种对话并不需要在所有部门进行,而是选择那些在贸易自由化过程中对三国十分重要而且十分敏感的产业部门,例如,钢铁、石油化工、农产品(蔬菜、肉类、水产品等)和电信部门。虽然由学者和产业界代表参加的对话不一定能够马上达成共识,但信息交流和建设性的方案无论对参与者还是三国政府都是非常有益的,至少可以让人们知道,在通往三国FTA的道路上,还存在哪些障碍,以及克服这些障碍的难易程度和可供选择的方案。

 




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