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香港原行政管理的特点及启示

文章来源:本站原创 点击数: 更新时间:2009-11-26 【字体:

  香港在回归祖国之前,由于英国的殖民统治,其行政管理无疑带有颇浓的殖民主义色彩。然而,香港原有的行政管理对香港过去的繁荣与发展却起到举足轻重的作用。所以,对香港原有的行政管理的特点进行研究和探讨,以便清除其殖民主义色彩,保留或吸取其合理的成功的因素,无论对保持香港的繁荣与稳定或内地的借鉴都将大有裨益。
  香港原行政管理的特点
  香港原行政管理主要由布政司署及其下属的巧个负责决策的科和62个部门与机构组成庞大的行政系统,形成以港督为核心的实行行政主导的行政管理体制,使之具有鲜明的香港特色。具体来说,其特点主要有以下方面:
  (一)以广泛的咨询制度为渠道。随着社会的变化,尤其是经济的高速发展,一方面,港英当局由于只靠少数上层精英分子难以巩固统治,需要扩大吸纳更多人士参与策划政治和社会事务,另方面,为了加强现代化管理,需要吸纳各方面人士尤其是专业人士的意见。因此,各种咨询委员会相继成立,至1994年各种咨询委员会将近400个,应邀参加的社会人士约5000多人,政府各部门均设立各类咨询组织,如政务总署辖下有各区的政务处及其下属的分处,它们在全港各地分别设有60多个咨询服务中心。又如,我们所熟知的行政局、立法局、市政局和区议会等等都不是行政管理机关,而是不同类型的咨询机构或法人团体。这样,香港由上至下,从纵到横,多层次、多渠道地组成庞大的咨询网络,形成了广泛、健全的咨询制度。
  在港督高度集权下,这种“咨询”的主动权操于政府,被咨询的建议和意见仅作决策参考,究竟有多少被采纳,不甚了了,甚至明知民意动向,却不一定按民意去办事。所以,其作用总是有限的,乃至很有可能只为政府装饰门面而已.这样的咨询决不能与直接参政、议政的民主等同起来,它距离真正当家作主的民主还很远。但是,这种咨询有其沟通民意的一面,它在一定程度上了解部分民情、民意,使政府在决策和施政当中获得一定的社会认同,并有利于宜传、解释政策,减少阻力,化解矛盾;同时,又能使部分居民有机会参与公共事务。从咨询制度的实际效果看,其积极作用还是主要的,所以被称为“民主的起点”,不失为香港行政管理一个显著特色。
  (二)以市政管理为中心。众所周知,香港地方小、人口多、密度大(约每平方公里6000人),而且坡陡、路窄,各方面情况也比较复杂.但城市管理工作是有效的和成功的。当然,不是完全没有问题.大凡到过香港的人都会有一个共同的感觉:香港繁荣而不脏乱(包括环境卫生、交通、公共秩序和社会治安等等),的确是一个现代化的国际大都市。之所以能做到这样,其中一个重要原因就是香港政府的主要注意力集中于,或者把重点放在市政管理方面。也就是说,香港地区行政管理的重点在市政管理,将市政管理作为行政管理的中心内容,花大力气去抓城市的管理工作。其表现在:
  1.有全面负责市政管理的咨询和决策的专门机构。香港市政局和区域市政局(以下简称为“两局”)是全面负责市政管理的咨询和决策的专门机构,而且独立于行政局、立法局和布政司署之外.这“两局”虽是局部地区的咨询机构,而不是行政机关,但通过它们将分别对港岛、九龙和新界的市政管理提出建议、计划和管理规则,经过立法局承认,港督批准后,交由市政总署执行.
  2.“两局”越来越受到重视并有相当大的行政权力。在市政局成立之前,于1843年成立“公共卫生及洁净委员会”,只负责处理卫生问题.继后成立卫生局取代该委员会.1935年又将卫生局改组,易名为市政局。该局成立后,规模不断扩大,自1946年起,议员人数不断增加,由本年的11名增至1965年的26名,到1983年为30名,1989年又增加到40名.区域市政局原来是没有的,于1986年4月才成立,议员为36名。由此可见,香港政府对市政局和区域市政局是非常重视的,“两局”规模的逐步扩大,力量的不断增强,必将不断加大市政管理的力度。
  “两局”虽不是行政机构,但它们有着相当大的行政权力。辟如,市政局不但全权负贵执行多项文康市政职务,而且总督可以把财产授予其经管处理。同时,市政局财政独立,可以签发牌照,收取费用,可以利用闲置资金投资,并可以按照财政司所规定的期限和条件借入款项。由于市政局是法人团体,还可以取得或拥有财产,接受信托,委任和执行信托,可以接受礼物和捐赠,以及在法庭起诉或应诉等.市政局除了行使法定职权之外,还具有一些非法定职能,如从事一项广泛的健康教育计划,为某一街道取名等等。事实上,“两局”不但可以对市政管理提出建议、意见,作出计划,制定管理规则等,而且根据法定和非法定的职能以及市政管理的问题和需要,还可以行使相应的行政权力。由此说明,香港政府把市政管理工作放在十分重要的位置上。
  3.全面发挥“两局”在市政管理工作中的参谋和决策作用。如前所述,这“两局”在市政管理中,它作为政府的参谋和决策作用是显而易见的。不仅如此,而且这种作用是全面的和综合性的,包括香港市政管理的方方面面。如市政局下设12个事务委员会和一个酒牌局,他们所负的职责范围是相当广泛的,就市政管理工作而言,已经是无所不包了。具体来说是:
  政务委员会:负责检讨市政局行政事务和公共关系以及市政总署在市区工作人员情况等。
  建设工程委员会:统筹、策划市政局属下建筑和维修事务,决定建设工程的先后次序,审查对该局有影响的城市建设计划。
  文化委员会:负责文化及大会堂、太空馆、高山剧场和香港仔文化中心的管理事宜。
  娱乐委员会:负责娱乐事务以及香港体育馆与伊利莎白体育馆的事宜。
  地区关系委员会:制定和检讨市政局与区议会关系的政策,处理和协调市政局和区议会间关系问题。
  环境卫生委员会:负责环境卫生、防治虫鼠,检查和管制洗衣店、理发店、浴室等行业,签发公共娱乐场所、保龄球场、溜冰场、桌球室和乒乓球室的牌照,检讨和管理坟场、火葬场和殡仪馆等。
  财政委员会:审核各项开支的先后次序,处理市政局属下工程的投资和投标.
  食物卫生委员会:负责管制和检查食物、饮食店铺卫生问题。
  图书馆委员会:负责对公共图书馆和阅读场所的管理。
  酒牌局(委员会):负责签发酒楼、菜馆和会所等出售酒类的牌照。
  街市及贩商事务委员会:负责管理港九街市、熟食市场、屠房,签发小贩牌照。
  博物馆委员会:负责检讨和管理博物馆和艺术馆等事务。
  康乐委员会:负责市政局辖下的海浴场、游泳池、体育馆、公园、儿童游乐场等的管理。此外,还有市政局秘书处和市政局议员接见市民处.前者负责安排市政局内各项事务,把市政局的决策交市政总署执行。后者接受市民的咨询和投诉。
  区域市政局设有4个专责事务委员会、9个按地区划分的区委员会以及1个酒牌局。4个专责委员会分别负责财政与行政、建设工程、环境卫生和康乐文化等事宜。9个区委员会分别对区域市政局在他们地域内的施政情况作出监察和督促,并就个别地区内区域市政局设施的管理事宜提供意见。
  由此可见,“两局”的参谋和决策作用不但能得到充分发挥,而且能全面地对市政管理提出建议,作出计划等,对市政实行综合治理。所以,在决策和施政过程中减少了很多中间环节和扯皮现象,避免了部门之间的矛盾和磨擦,能卓有成效地开展工作,成绩显著。这里不妨列出几例:
  —由于注意并积极、及时地推行各种防疫措施,重视开展各项疾病的预防工作和个人保健服务等,如:全面进行“清洁香港”运动;大幅度提高卫生罚款(随地吐痰初犯罚250。港元,再犯罚5000港元);实施食物标签法,违者受罚;严禁酒楼用烂碗碟,违者罚200。港元;禁带食品进入影院;推行全面的家庭保健计划等等,使主要传染病的发病率下降,婴儿夭折率趋低,市民健康状况和生活环境得到很大改善,卫生管理的水平有显著提高。要不然,因为香港地狭人稠,如果卫生管理不好,所产生的间题和后果将是严重的,甚至“是灾难性的和不堪设想的.”
  —房屋间题本是城市管理中需要注意和解决的一个重要问题,而且香港地方小,在较短的历史时期内其人口又以惊人的速度成倍地增长,房屋问题更加突出。但是,由于采取种种管理措施,辟如,成立了房屋委员会(统筹公共房屋事务)、房屋协会(参与公共房屋的筹建和市区重建计划)、大厦管理统筹小组等组织,推行“居者有其屋计划”,即由政府出资兴建房屋,并以比较合理的价格卖给公共房屋的住户和住在付房租的私人房屋里的中下等收入的家庭,限制车辆占用公共住区道路;组建“特遣队”来扫荡住宅区内非法摆卖的小贩等等,房屋问题得到了较好的解决,取得了有目共睹的成绩,如香港的房屋委员会是当前全世界拥有为数最多的房屋单位的机构之一。—前面已提及,香港地区人口多、地方小、坡陡路窄,地理条件差,而且运输繁忙,车辆多。
  如果交通管理不善,后果是可想而知的。然而,他们将改善交通状况和解决交通间题纳入市政建设和管理的战略高度来考虑,作出了不懈的努力:首先,重视交通建设与经济发展的关系,并将重点放在改善和发展公共交通方面,尽可能发展道路网,发展和改善公共交通设施,并对道路网的设计和建设进行了长期的研究,而且做出了不少成绩,如重要道路网,即干线公路网对交通堵塞有了明显改善或减轻;道路系统的干线编号有助于管理;地铁成为世界上载客量最高的运输工具之一,盈利为世界之冠,地铁的建设和经营管理是成功的。其次,管理机构健全,有关交通的事务均有相应的单位和人员负责。第三,交通条例比较齐备,做到有章可循,照章办事,按规定执行,如规定各种出租车的收费标准;分别用绿、红两种车身颜色来区别固定和非固定线路行驶,通过有关规定限制私家车的发展;还有水、陆、空交通以及车辆登记、停车、车辆检验、道路安全、道路收费等规定,违者必罚。自道路交通条例实施以后,交通意外尤其是因交通事故导致重伤或死亡的案例大为下降。第四,比较重视和经常进行交通安全的宣传教育,如对中、小学生上交通安全常识课,并在他们中组织交通安全队。第五,不断改进各种交通设施,提高管理水平,如对新市镇的发展,在交通方面力求做到合理、适当、有效和满足,达到路尽其用.综观香港的交通管理,其秩序较好,行车速度较高,市民较能遵守交通规则,凡是到过香港的人士,大概都能觉察到,交通称便和井井有条,从总的来看,交通管理是得法的,是比较好的.
  —在公共秩序和社会治安管理方面也做了许多的工作,如:为了扑灭罪行和维持社会治安,成立了“扑灭罪行委员会”,专门负责向政府提供有关如何有效地扑灭各种罪行,诸如防止爆窃案、禁闭色情场所、瓦解社会恶势力等的意见,同时对打击黑社会罪行进行广泛宣传,建立香港苦队并重视对警察的训练;组建“少年警讯”和“香港辅助普队”,协助维护公共秩序和社会治安,在“替民齐合力,灭罪享太平”的口号下,在广大市民中开展声势浩大的扑灭罪行运动,提高市民对扑灭罪行的认识,并加强鳌民的合作.推行邻里守望计划和好市民奖励计划等,鼓励市民积极协助苦方破案,重视和发挥执法机构,如海关、惩教署、消防处、廉政公署等在扑灭罪行中的作用.所以,香港地区的公共秩序和社会治安状况是比较好的。在资本主义世界的大都市中,香港的罪案率还是比较低的。其中有的工作如反贪所取得的成绩,还受到国际的重视.
  从以上实例可以看到,在市政管理中,除了“两局”的咨询、参谋和决策作用得到充分的发挥之外,也相当重视和发挥行政管理部门和执法机构的作用。“两局”提出的意见、建议,作出的计划和制订的规则等,一经立法局承认,总督批准后,行政管理和执法机关将能积极的贯彻执行,紧密配合,他们在施政和执法中也是很得力的.
  (三)以经济管理为主导。所谓主导,就是主要或首要的,并能引导事物的发展方向。香港虽然是一个自由港,是自由市场经济的体制,但香港政府仍然将对经济的管理放在行政管理工作的首位—这主要体现在对经济采取“积极不干预主义”.在70年代之前,港英政府奉行的是自由放任主义,对经济实行“消极不千预”体制,不干预私人的经济活动,不干预市场运作.但是,70年代后,一方面由于国际保护主义兴起;另方面由于自由市场经济本身的弱点和不足,即盲目性、破坏性和滞后性开始暴露,先后出现地产风、银行挤提、股灾等危机,造成了相当严重的“社会灾害”.在这种情况下,香港当局改行为“积极不干预主义”。
  所谓“积极不干预主义”就是:一方面创造良好条件,使市场得以正常运行,并继续通过市场机制去调节经济,另方面,当市场自发调节失效或失败,出现危机时,政府就及时进行适度和审慎的干预,通过政府的“有形之手”与市场的“无形之手”相结合,来补充市场之不足,使自由市场得到正常运转并使其功能得以充分发挥。政府在必要时所作出的干预,大都限于“市场失败”或预防其失效的范围,要求适度而不过分.具体来说,主要采取如下措施:
  —为了使市场能正常运行,努力创造良好的条件:首先是管理经济的部门进行决策和制定政策,其次是进行经济立法工作,做到依法办事,再次是提供和改善市场经济发展所需的“硬件”和“软件”。这些方面香港当局都做了大量的工作,如:偏重生产出口商品,积极发展对外贸易,注意调节就业机会,突出制造业和金融业在香港经济中的比重;确定“税网窄和税率低的税制”,推行“居者有其屋”的计划,致力于兴建“新市镇”,建造地下铁路.创办香港中文大学,重视教育投资(仅1988年教育经费占港府总开支预算的18%),注意人才培养;成立“廉政公署”,制定有关法律法规等等.
  —针对市场失败或紧急危机,将采取经济的和法律的甚至行政的直接干预措施.如1983年9月实行港元与美元挂钩的联系汇率制度,解救港元暴跌的危机等等.
  —为应付或预防市场失败和危机或其它弊端,进一步健全和完善各种管理制度,加强对市场的监管和必要的宏观调控。如:在金融市场建立新的银行监理制度、证券及期货事务监管组织,改组金融体系,制定环境保护法例,设立环保机构,治理环境污染等等。
  事实表明,香港政府十分重视对经济的管理,并将对经济的管理放在首要位置上。
  同时,实践证明,“积极不干预主义”的香港自由市场经济制度,是适合香港这个特殊社会的需要,是香港经济取得成功的一个重要条件或基本动力之一。因而,使香港的经济得到高速的发展.众所周知,香港地区的经济发展,经历了恢复时期、转变时期、兴旺时期和深化时期的慢长的过程,而真正被称为香港经济“起飞”时期则是70年代.从60年代下半期以来,其生产总值和人均生产总值一直在持续的快速增长:1966年到1994年的28年间,香港经济每年平均增幅超过7%;1947一1987年的40年间,香港人均生产总值增加10倍(英国花了两个世纪才取得同样的成绩,美国经过120年的时间,其人均生产总值也只提高8倍左右),1989年已达11254美元,1994年再升至21760美元,一直为亚洲“四小龙”之冠,并已赶上和超过不少发达国家和地区,在亚洲仅次于日本。1996年人均生产总值已升至25300美元,居世界前列。所以,诺贝尔奖金获得者、美国著名经济学家佛利民曾说,香港只“用30年时间走完了西方200年的路程”.①此外,香港的国民收入排在世界第二位.集装箱、钟表、纺织品与玩具等出口均居世界第一;人均贸易额排世界第二;运输量排世界第三,黄金交易排世界第四.外汇储备和外汇交易以及财政盈余均排世界第六位。香港以其小小的弹丸之地创造出“世界奇迹”,成为国际著名的金融中心、贸易中心、轻工业制造中心、旅游中心和信息中心。国际货币基金会(IMF)今年发表全球经济前景报告时,首次把香港列入先进经济地区。②
  (四)以完备的法制为保证.前面已言及香港的法制与执法机关在市政和经济管理中都发挥了重要作用。如果没有严格的香港法律制度,其行政管理便失去基本可靠的保证。香港的行政管理之所以能做到稳定有效,一个重要原因在于有一整套独立完备的法制作保证.主要表现在:
  1.有健全的司法机关和司法队伍.香港由5个等级的法院组成了一个严密的司法体系。该系统由司法部主持,司法部的首长是首席按察司(亦即最高法院法官)。该体系的组织架构是(依权力大小的排列顺序):(l)最高法院上诉庭(或称高院合议庭),(2)最高法院原讼法庭(或称高等法院);(3)地方法院,(4)裁判司署(附设儿童法庭),(5)各种专贵法庭和审裁处(包括死因裁判法庭、租务法庭、土地审裁处、劳资审裁处、小额钱债审裁处、色情物品审裁处等).截止到1989年,司法部共有司法人员为1635人。
  2.有广泛完善的法规法则.香港是法制非常完备的社会,各种行政事务和社会关系都依靠法律治理和调整。香港的法制大体分为刑事法制、诉讼法制、劳工法制、婚姻法制、环保法制和经济法制等方面。至1990年,已有成文的条例和附属立法的汇编共31册.
  3.做到依法办事,依法行政。长期以来,香港执法机关对罪犯的惩治都是严厉的,任何人一经犯罪,都要受到惩罚,决不姑息。同时又对犯人进行教育,使犯人改恶从善,协助他们走上新生。由于香港厉行法治,所以,同其它资本主义大城市相比,香港的刑事案发案率是比较低的.如1983年,发生的刑事案为86000宗,发案率为1·7%左右。
  (五)以高素质的公务员队伍为荃础。香港公务员的任用、训练等既是行政管理最经常的重要的工作,又是行政管理工作的一支不可或缺的队伍,而且素质比较高。主要体现在:
  L经过产格的遴选。香港公务员的招聘一般经过报名、初步甄选、笔试、初步面试、最后面试、体检及安全审查、录用等多个程序和环节。由于招聘的程序完备、要求高、审查严格,这就保证从众多的报考人员中遴选出精英人才。公务员的录取率一般为赴考人数的5一7%。行政主任的录取率则更低,据港府连续22年的资料显示,其比率仅为0.5%左右.
  2.文化和专业知识水平较高。香港回归祖国前,全港有公务员将近20万人,一般都具有大专以上水平,并且受过专业知识的训练。如,1983年至1988年的5年中,受聘的公务员为5395人,其中具有大学学位的占85.3纬,专上学院和未取得大学学位的占14.7写。由此说明,这些公务员的文化素质是比较高的。
  3.建立完善的训练制度。香港政府相当重视对公务员的训练,仅每年支付训练的经费都是相当可观的,至1982年止,政府每年用于训练的预算开支达40亿港元。1982至1983年度,练经费为4亿3千万港元.同时,建立和健全各种训练机构,并开展多层次的训练,以便提高公务员的工作效率和服务水平。
  4.建立和健全考核、笑怒制度。香港政府还通过试用、考核、奖惩、岗位轮换、监督、纪律和辞职辞退等各种制度,促进公务员不断进取,从而保证公务员队伍的高素质、高效率。
  由于香港公务员的素质高,办事效率高,所以,他们的生活节奏也比较紧张.有人对港人的生活节奏作了以下的描述:“外地人来到香港旅游,都有一个共同的感觉,那就是香港人的生活节奏实在太紧张了。……每日上下班时间,在各地铁站进出口、在……你都可以看到匆匆赶路的人群,有时像潮水般涌下来,有时一个个接踵而来……他们大多都是白领阶层。看他们走路的速度,便知道他们是在跟时间赛跑,是向时间争取财富卜…”③英国和香港虽然同样由英国人管治,但香港公务员比英国公务员的办事效率要高、服务质量要好,香港经济繁荣的速度超过了英国.因为香港的公务员98%以上都是本地人(即港人),所以,由此证明,香港回归祖国后,“港人治港”一定会更好.


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